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全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国职业教育法》实施情况的报告
发布时间:2015年06月30日 
     

 全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和

国职业教育法》实施情况的报告

 

全国人民代表大会常务委员会:

教育是民族振兴和社会进步的基石,职业教育是面向大众、面向社会、面向实践的教育。办好职业教育、培养大批高素质应用技术人才,是提高劳动者技能素质、促进青年就业创业的重大民生工程,也是推动产业结构优化升级、提升国际竞争力的重要途径。为了促进职业教育法的贯彻实施,推动我国现代职业教育加快发展,全国人大常委会决定对职业教育法实施情况组织开展执法检查。这是职业教育法施行19年来常委会第一次就此开展执法检查。
根据常委会今年的监督工作计划,全国人大教科文卫委员会进行了先期调研,提出了执法检查工作方案。全国人大常委会成立了职业教育法执法检查组,我担任组长,王晨、艾力更·依明巴海、陈竺3位副委员长和柳斌杰主任委员担任副组长,有20多位常委会委员、专门委员会组成人员和部分全国人大代表参加。3月25日,执法检查组召开第一次全体会议,刘延东副总理出席会议并讲话,教育部、人力资源和社会保障部、发展改革委、财政部等部门作了有关工作情况汇报,还有6个部门提供了书面汇报材料,8个省(区、市)人大常委会负责人也参加了会议。
根据职业教育法等法律要求和当前我国职业教育发展面临的新形势、新任务,这次执法检查的主要内容是:制定配套法规、政策情况和发展职业教育的情况;促进就业、提升劳动者技能以及人力资源开发的情况;保障职业教育经费和改善办学条件的情况;加强职业教育教师队伍建设的情况;面向农村、贫困和民族地区的职业教育发展情况以及资助家庭经济困难学生的情况;推进校企合作和企业、行业组织发挥作用的情况;毕业生就业情况等。
3月至5月,执法检查组分为四个小组,先后到吉林省、江苏省、河南省、湖南省、广东省、重庆市、甘肃省、新疆维吾尔自治区等8个省(区、市)开展执法检查,听取了地方政府及有关部门的汇报,深入到21个地市和70所不同类型职业院校、培训机构、实训基地、人力资源市场和企业进行实地检查,召开了29次校长、教师和企业、技能鉴定机构、人力资源市场负责人座谈会,充分听取各方面意见和建议。同时,我们委托23个省(区、市)人大常委会按照执法检查工作方案对本省(区、市)职业教育法实施情况进行检查,使执法检查做到全覆盖。
下面,我就执法检查的主要情况报告如下。
一、实施职业教育法取得了可喜成绩
职业教育法自1996年颁布施行以来,国务院和各地区各部门认真贯彻实施,健全法规制度,加大投入力度,完善体制机制,创新办学模式,经过广大职教工作者和社会各方面的共同努力,我国职业教育事业取得了长足发展。目前,我国已经建成了世界上规模最大的职业教育体系,共有职业院校13300多所,在校生近3000万人,每年毕业生近1000万人,累计培训各类从业人员2亿多人次。通过职业教育和职业培训,培养了一大批高素质劳动者和技术技能人才,为促进就业创业、保障改善民生、推动经济社会持续健康发展作出了重要贡献。
(一)职业教育法律法规和制度逐步完善
我国宪法对职业教育作出了原则规定,职业教育法和有关法律确立了职业教育的基本制度。国务院高度重视职业教育法的贯彻落实,先后召开3次全国职业教育工作会议,推动职业教育事业发展。国务院及有关部门相继颁布了加强职业培训促进就业、建立现代职业教育体系、加强高技能人才队伍建设、高职生均拨款、开展现代学徒试点等方面的法规规章和政策措施。2004年,教育部等六部门建立了职业教育工作部际联席会议制度。2014年,国务院作出了《关于加快发展现代职业教育的决定》,教育部等6部门编制了《现代职业教育体系建设规划(2014—2020)》。各地区也出台了不少职业教育方面的配套法规和政策措施,有21个省(区、市)制定了职业教育条例、实施办法,有4个省制定了中等职业教育条例,一些地方还开展了相关执法检查。经过多年的努力,我国已经形成了比较完整的职业教育法律法规和制度体系,为职业教育事业发展提供了基本遵循。
(二)职业教育改革创新不断深化
 随着我国改革开放的不断深化和经济社会的快速发展,在教育领域综合改革的总体部署下,国家实施了一系列职业教育改革举措:一是教育部联合有关部门和行业组建了59个行业职业教育教学指导委员会,形成了国民经济各领域共同推进职业教育改革发展的工作格局。二是颁布并修订了中等和高等职业院校专业目录,制定了专业标准,重点建设实训基地。三是积极探索集团化办学、企业办校、校办企业等校企合作模式和机制。吉林、河南、江西、广西、四川通过以奖代补、购买服务等方式,支持校企合作。四是努力构建多元化的职业教育体制。河南省在110多所职业院校开展了公办民助、民办公助、股份制等办学体制改革试点,取得积极效果。五是积极开展企业职工、农村转移就业劳动者、农民、失业人员、未就业高校毕业生、退役士兵、残疾人等各类职业培训,初步建立起面向城乡全体劳动者的职业技术教育和培训体系。六是职业院校广大教职员工积极参与教育教学改革创新,探索科学的教学和管理方式方法,为学生创造健康向上的学习和成长环境,成为职业教育不断取得新成绩的重要推动力量。(三)职业教育保障条件明显改善
各级政府认真落实法律规定,不断加大财政投入,加强和健全职业教育保障机制。2006年—2013年,全国职业教育经费总投入由1141亿元增加到3450亿元,年均增长17. 1%,财政性职业教育经费从525亿元增加到2543亿元,年均增长25.3%,占职业教育总投入的比例从46%提高到74%,带动地方和社会投入近300亿元。截至2014年底,有20多个省(区、市)制定了高等职业院校生均(公用经费)拨款标准。20个省(区、市)、4个单列市制定了中职生均(公用经费)拨款标准。中等职业学校生均校舍面积从12. 8平方米增长到15. 2平方米,年均增长2. 5%。生均仪器设备值从1890元增长到3741元,年均增长10. 3%。目前,已建成1200所示范性职业院校、近5000个实训基地,优质教育资源覆盖半数以上学生。中等职业教育免学费政策和国家助学金政策逐步健全。2009年起实行的中职免学费政策,共投入514亿元,惠及3460万人次,覆盖面近90%。中职学校助学金覆盖面达40%,高职学校奖学金、助学金分别覆盖近30%和25%以上学生。
(四)职业资格证书制度不断健全
 根据职业教育法和有关法律规定,国家建立健全了由初级、中级、高级、技师、高级技师构成的国家职业技能资格体系。对1200多个技能类职业中的900多个职业制定了国家职业技能标准,初步建立了以职业能力为导向、以工作业绩为重点、注重职业道德和职业素养的评价体系,形成了社会化职业技能鉴定、企业技能人才评价和院校职业资格认证相结合的多元评价机制。截至2014年底,全国累计有2亿人次参加职业技能鉴定,1. 6亿人次取得相应职业资格证书。职业院校80%以上的毕业生能取得职业资格证书。目前,全国共有高级技师146. 5万人,技师612. 4万人,高级工3378.1万人,中级工6189. 8万人,初级工5403万人。职业资格证书已成为连接职业教育和人力资源市场的重要纽带,在促进就业和劳动者职业发展方面发挥了重要作用。
(五)服务经济社会发展能力日益增强
职业教育办学规模逐年扩大,培养了大批技术技能人才。1996年—2014年,中等职业教育在校生从1268万人增至1803万人,连续9年就业率在95%以上。高等职业教育在校生从123万人增至1007万人,毕业半年后就业率达90%。政府补贴性培训的规模,由1998年每年300万人上升到现在每年2000余万人。19年来,职业院校共培养超过1. 3亿名毕业生,成为我国中高级技术技能人才的重要来源。特别在高速铁路、城市轨道交通、现代物流、电子商务、信息服务等快速发展的行业中,新增技术技能人才70%以上来自职业院校,成为实体经济发展的中坚力量。可以说,职业教育为国家和地方支柱产业、新兴产业和现代服务业发展提供了有力的人才支撑和保障。
(六)农村、贫困和民族地区职业教育得到加强
国家在实施普惠性政策的同时,采取一系列特殊的政策措施,加大了对农村、贫困和民族地区职业教育的扶持力度。“十一五”以来,年均培训进城农民工2000多万人,累计有4000多万农村新生劳动力在接受职业教育后进入城镇工作。大力加强民族地区职业教育事业发展,在编制国家“十二五”社会发展项目规划中,将支持西藏、新疆、四省藏区职业教育作为重点领域优先保障。中央财政投入资金12. 87亿元,支持南疆地区中职学校的建设。采取多种措施,发展西藏和四省藏区职业教育,积极推动东部支援西部、城市支持农村因地制宜发展职业教育。甘肃省在“十二五”期间,建立了残疾人就业培训基地31个,共培训2. 1万人,保障特殊群体接受职业教育的权益。
二、面临的主要困难和问题
从执法检查情况来看,职业教育仍然面临一些突出困难和问题,必须引起我们高度重视。
(一)对职业教育重要性认识仍然不足
 职业教育观念滞后,直接影响职业教育法的贯彻落实和职业教育事业的改革发展。一是有些地方和部门对职业教育法的宣传不够,没有把职业教育摆在应有的地位,在贯彻落实职教政策时,态度明显不如抓普教那么坚决,仍认为职业教育只是教育部门、职业学校的事。二是全社会尚未形成有利于技术技能人才成长的氛围。职业学校的办学条件、师资力量配备普遍低于普通学校,许多地方把职业院校放在中招、高招最后批次录取;职业学校毕业生就业率虽高,但就业质量不高,待遇偏低,在择业、升学、报考公务员等方面存在诸多政策限制和歧视。这些问题助长了对职业教育的偏见。三是存在唯学历倾向,一些职业教育机构追求学历“升格”,偏离了职业教育的职业性和就业导向,不利于就业结构优化和缓解生产一线紧缺技能型劳动者的矛盾。
(二)职业教育不能满足社会对技术技能人才的多方面需求
随着经济发展方式转变、产业结构调整、技术革新步伐加快,我国劳动力供求不匹配的结构性矛盾越来越突出,就业难与招工难并存现象较为突出。一些现行政策和制度不利于我国职业教育与实际需求的对接,人才培养难以落地。主要表现在:一是有些地方不按经济社会发展实际情况布局职业教育,依然是按行政区划来设置和管理,造成职业教育脱离实际,效益不高。二是一些职业院校对产业发展、市场人才需求研究不够,盲目扩大规模、盲目招生,造成不良后果。三是现有用人和就业政策不利于系统培养人才,开展学徒制培养、推进“双证书”制度均面临体制机制障碍。四是农业职业教育存在的问题未引起高度重视,涉农职业院校招生困难、农业技术专业萎缩,农业职业教育吸引力不强。(三)职业教育经费稳步增长机制不够健全
近年来政府和有关方面加大了投入,但仍不能满足加快发展现代职业教育的需求。一是国家经费投入有待进一步增加。一些地方反映,目前仍缺乏稳定的投入增长机制。二是目前约三分之一省(区、市)尚未落实“制定本地区职业学校学生人数平均经费标准”的法定要求。有的地方虽制定了标准,但水平偏低;有的地方中职生均财政拨款制度执行不到位,省级财政只承担省属职业院校的拨款,经济基础薄弱地区落实情况存在较大差距。三是一些地方财政对职业教育投入能力有限,仅能维持正常运转,无力改善办学条件,学校达不到国家办学基本标准。特别是县级职业学校的办学条件较差,有些仍停留在“一支粉笔、一本书”的落后水平,缺乏专业教师,没有配套的实训设备,学生参加实训锻炼、顶岗实习的机会很少。四是民族地区、边疆地区职业学校的校舍面积、实训基地、教学设备等基础条件亟需改善。五是一些新建职业院校负债较重。某省13个职教园区中,已经基本建成的债务负担沉重,正在建设的资金缺口较大。不少新建的高职院校负债运行,包袱很重,而地方财力困难,无力化解债务,有的面临困境。
(四)教师队伍还不适应职业教育发展需要
教师队伍建设仍是当前发展职业教育中的薄弱环节。一是编制不足、有编不补,职业院校生师比在各类教育中是最高的。二是教师队伍结构不合理,文化基础课教师多,专业技术课教师紧缺,“双师型”教师尤为不足,仅占职业教育教师总数的25.2%。三是教师来源单一,新入职教师大多是学历高、技能低的高校毕业生,缺少实践经验,理论与实践相脱节现象较为严重。同时,受人事制度限制,职业学校引进优质专业教师困难重重,企业人才到职业院校兼职任教或通过招聘专职任教的通道不畅,政策不优。
(五)企业办学的作用未能充分有效发挥
 职业教育法规定,企业可以举办职业教育,应当接纳职业院校学生和教师实习。但在实际工作中,由于法律责任不明确、激励政策缺乏,企业办职教的积极性不高。一些大型企业无意提前介入技能人才培养,认为这是政府的事,企业只管用人,无需培养。一些有职业学校的国有企业反映办学难,缴纳的教育费附加得不到返还,学校得不到财政拨款,也不能按民办学校标准收费,所以难以为继。校企合作双方的责权利不够明确、规范,现有优惠政策不足以形成对企业的有效激励;学生实习的安全责任分担机制不健全,企业难以承担其风险;校企合作中没有给企业带来明显的“好处”,尚未形成以市场机制为基础的利益共同体,致使企业办学和参与职业教育的动力不足。
(六)职业技能培训难以满足需求
开展职业技能培训是有关法律规定的明确要求。目前存在的主要问题是,一是一些培训标准不明确、针对性不强,培训质量有待提高,政府补贴性培训多为初级技能培训,有的培训内容与企业、社会需求脱节。二是资金投入仍然不足,政府培训资金投入偏少,省级资金补助标准较低,市、县配套资金难以落实,很多地方人均仅300元至500元之间,导致培训机构积极性不高,培训质量也难保证。三是激励社会投入的政策不完善,社会力量参与培训的积极性没有充分发挥出来,尚未形成多元的投入格局,市场需求的导向和企业主体作用尚未充分显现。
三、对下一步贯彻实施职业教育法的建议
劳动者素质对一个国家、一个民族发展至关重要。党的十八大提出,坚持教育优先发展,加快发展现代职业教育,加强职业技能培训。2014年,习近平总书记对全国职业教育工作会议作出重要指示,指出:职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分,是广大青年打开通往成功成才大门的重要途径,肩负着培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要职责,必须高度重视、加快发展。习总书记的重要指示明确了我国职业教育的重要地位、作用和发展方向。各级人民政府和各有关方面要认真贯彻中央精神,主动适应经济发展新常态,全面有效实施职业教育法,切实加强和改进职业教育工作,加快发展现代职业教育事业。为此,针对这次执法检查中发现的主要问题,检查组提出以下意见和建议。
(一)切实转变观念,从思想上行动上真正重视职业教育
对职业教育、技能人才认同度低的现象,不仅与传统观念、舆论宣传有关,也与现行用工制度、用人政策有关,涉及教育、经济、人事、就业等多个领域,需要全社会各个方面解放思想、大胆实践、共同发力。一要从思想上高度重视职业教育。切实树立“三破三立”的观念,即破除鄙薄职业技术教育偏见,树立普教职教同等重要的观念;破除轻视职业技能的思想,树立尊重劳动、尊重技能的观念;破除狭隘的成才意识,树立行行出状元的观念。二要加大对职业教育法的宣传力度。执法检查的一个重要目的和任务就是宣传法律,把普及法律、加强法治同重视职教、发展职教紧密结合起来。要通过宣传成才就业实例、开展职业技能大赛、组织职业教育活动周等方式,不断提高职业教育的影响力和吸引力,在全社会弘扬劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代风尚,形成“崇尚一技之长、不唯学历凭能力”的良好氛围。三要打通人才成长上升通道。坚持把人才作为建设制造强国的根本,建立健全科学合理的育人、选人、用人机制,建立优秀技术技能人才定期表彰制度,增加劳动者特别是一线技术劳动者的报酬,使能工巧匠获得应有尊重和待遇。尽快修改不适当的、唯学历要求的相关政策文件,清理对职业院校毕业生就业、晋升等方面的不合理规定,构建平等就业就学、职业成长的通道,为学生搭起多样化选择、多路径成才的“立交桥”。四要端正办学思想。防止单纯追求学历的倾向,强化职业教育为地方、企业、行业服务的理念,注重为生产一线培养高素质的技术技能人才,为推动建设宏大的知识型、技术型、创新型劳动者大军发挥积极作用。
(二)强化基本定位,大力提高职业教育质量
 职业教育是培养高素质技能型人才的基础工程,其突出特点是传授专业知识,培养职业技能,促进劳动就业。一要遵循职业教育规律办学。坚持授人一技之长,让学生掌握一技之能,努力做到“学有所教,教有所能,能有所用”;同时注重学生文化素养、职业道德和职业精神培养,促进学生全面发展。二要面向市场和社会需要办学。坚持贴近市场、贴近社会、贴近需求,建立符合市场和社会需要的现代职业教育院校和专业课程体系,推进人才培养模式创新,办出特色,打造品牌,重在实效,不要盲目追求规模和等级,完善职业教育进入和退出机制。三要以就业为导向提高办学质量。职业教育的生命力在于就业,就业率是检验办学水平和质量的重要指标。发挥好人力资源市场供求信息对职业教育的导向作用,引导职业教育更好地服务经济社会发展和劳动者就业创业需要。对适应需求、就业率高的专业和学校,应给予支持;对不适应需求、就业率低的专业和学校,应减少招生、调整归并直至取消相关专业和学校。四要注重发挥企业、行业组织办学的积极作用。尽快制定出台校企合作促进办法、集团化办学指导意见、混合所有制试点等政策措施,通过税收优惠、财政直补、购买服务等支持企业投入和兴办职教,鼓励企业举办实训实习基地,探索实行“学校+企业+实训基地”的培养模式,促进产教深度融合、校企共同育人。五要更加重视农村地区和农业职业教育均衡发展。服务国家农业现代化和新农村建设需要,积极发展现代农业职业教育,大力培养新型职业农民。
 (三)加强统筹规划,推进现代职业教育体系建设
 将贯彻实施职业教育法与党和国家关于加快发展现代职业教育的决策部署紧密结合起来,落实到国民经济和社会发展相关规划和工作中,坚持服务发展、促进就业的办学方向,使职业教育更好地适应经济社会发展需要。一要加强顶层设计和宏观指导。充分发挥职业教育工作联席会议制度的作用,加大统筹协调力度,深化体制机制改革,优化结构和布局,及时解决职业教育改革发展中遇到的新情况新问题。坚持从实际出发,县级可以开展职业教育和培训,但不必县县都办职业学校,集中力量在一些中心城市和产业集聚地区办好职业教育,增强其辐射和带动效应。二要促进普通本科高等院校转型发展。加大地方高等院校结构调整力度,根据地方经济社会发展需要,及时调整培养方向,调整专业设置,向应用技术型大学转变,在调整转型中拓展新的发展空间和领域;对一些生源少、质量低、效益差的职业院校和专业进行整合重组,实现职业教育提质增效、优化发展。三要促进职业教育和职业培训协调发展。对职业院校分类制定统一的设置标准、专业标准、课程体系、实训基地建设标准,搭建职业院校学生学籍信息管理平台;对完成国家规定学业的技工学校、技师学院的毕业生,应当按照国家规定颁发相应的学历证书;进一步完善各类职业技术培训,重点对进城务工人员、失业人员、新型职业农民、退役士兵以及未就业毕业生等进行培训;通过“互联网+”、开放大学等平台开展职业教育,构建终身教育体系。四要在对外开放中实现职业教育新发展。紧密结合“一带一路”、“走出去”等国家发展战略,加强职业教育领域国际交流与合作,完善中外合作机制,积极学习借鉴先进办学经验,不断提高我国职业教育水平。
(四)健全投入机制,提高职业教育经费保障水平
职业教育是融教育性和实践性为一体的教育,办学成本高于同层次的普通教育。各级政府要按照职业教育法的规定,推动建立健全政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制。一要加大财政投入力度。进一步明确各级政府对职业教育经费投入责任,加大职业教育经费在本地区教育经费投入中的比重。二要完善生均拨款机制。国务院有关部门、省级政府应当在推动学校整合重组的基础上,依法制定职业学校生均经费标准,实现财政经费投入的常态化和稳定增长。已经出台生均经费标准的地区,要加大省级财政统筹力度,保证在本区域内执行到位。三要落实多渠道筹集职业教育经费的法律规定。研究出台金融支持职业教育发展的政策措施;制定相关政策吸引社会、个人捐资或投入职业教育;督促企业足额提取教育培训经费用于职业培训。四要完善支持扶持职业教育发展的政策措施。切实落实好中等职业教育免学费和国家助学金政策,加大免费和补助资助力度,适时提高国家助学金标准;研究根据职业工种合理确定补贴标准、返还企业部分教育费附加等政策;督促地方统筹化解职业教育债务。
(五)抓住关键环节,建设适应现代职业教育发展要求的教师队伍
 职业教育法明确规定,“县级以上各级人民政府和有关部门应当将职业教育教师的培养和培训工作纳入教师队伍建设规划,保证职业教育教师队伍适应职业教育发展的需要。”这是各级政府的法定职责,要切实解决制约教师队伍建设的问题。按照中央关于财政供养人员只减不增的要求,建议在现有教师编制总量内统筹考虑增加公办职业院校教职工编制,配备优秀教师重点充实一线教学和专业指导岗位,加强专业教师队伍建设。破除用人制度障碍,建立职业教育教师与企业技术技能人才双向交流机制;认真落实职业教育法关于职业学校可以聘请专业技术人员、特殊技能人才担任兼职教师的规定,放宽高工、高技退休人才兼职职教年龄限制;采取有效措施,支持专业教师定期到企业或生产服务一线顶岗实践。完善绩效工资制度,对长期从事职业教育的教师给予一些特殊政策,建议实施职业学校教师周转宿舍建设工程,引导和鼓励职教教师安心从教。
(六)坚持分类指导,支持西部地区、民族地区和农村地区职业教育发展
加快现代职业教育体系建设,要因地制宜地开展分区规划,加强薄弱环节,促进协调发展。既要发挥江苏、广东等东部发达地区职业教育的示范引领作用,也要支持重庆、新疆等西部地区和民族地区职业教育加快发展。按照2014年启动的现代职业教育质量提升计划,尽快形成发达地区和欠发达地区中等职业教育合作办学机制,促进区域间优势互补、资源共享。国家财政经费应向农村地区、贫困地区和民族地区职业教育倾斜,支持东部地区职业院校扩大面向中西部地区的招生规模,支持在西部地区、民族地区和农村地区培养、招聘一批能够扎根职业教育的专业教师和实习指导教师。建议将职业教育对口支援机制纳入各省对口援助工作总盘子,重点在师资、专业、实训基地等方面对受援学校进行内涵式帮扶。加强民族地区职业院校的民族团结教育,推进双语教学以及招生、控辍保学工作,让青少年学习、生活、成长在学校,为维护当地长治久安和持续发展贡献力量。坚持治贫先重教,通过职业教育帮助困难家庭、困难群体用知识和技能改变自己的命运,坚决阻止贫困现象代际传递;帮助贫困地区尽快找到脱贫之路,共同进入全面小康行列。正确发挥职业教育向外输出人才、实现就业脱贫以及服务当地经济社会发展的功能,坚持统筹兼顾,二者不可偏废。支持一些具有民族特色、地方特色的职业学校和专业,实现职业教育与地方发展良性互动。
职业教育法已经颁布实施近20年,随着我国经济社会快速发展,职业教育法中的一些规定已经与实际不相符合,需要与时俱进、不断完善。我们要从加快发展现代职业教育的新形势新要求出发,积极推进职业教育法和有关法律法规的修改完善工作。这次执法检查中,我们也充分听取了各方面对修改职业教育法的意见建议,检查组已经做了认真整理,为下一步修改职业教育法工作积累了宝贵资料。这也是执法检查的一个重要成果。
加快发展现代职业教育,意义重大、影响深远;全面贯彻实施职业教育法,责任重大、工作光荣。让我们紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围,紧紧围绕“四个全面”战略布局,全面贯彻实施职业教育法,在法治轨道上推动现代职业教育事业加快发展,为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新贡献。
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